Банк России: Приватизировать нельзя национализировать

Римма Грачёва

По слухам, Банк России должен быть включен в план приватизации 2.0. По ровно таким же слухам, Банк России должен быть национализирован. Раз так, то слухи они и есть слухи – нечего их обсуждать. Но покончить с бредовыми слухами надо, не так ли? Сейчас покончим, товарищи.

Банк России национализировать не имеет смысла – он целиком и полностью государственный. Потому что «Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью» (ст.2 Закона № 86-ФЗ). Федеральная собственность и Государственная собственность – синонимы (см. ст.214 ГК РФ).

Приватизировать Банк России тоже никак нельзя, и даже при самом большом на то желании – не получится. Банк России – не то же самое, что госкорпорация: госкорпорациям государственное имущество передается в собственность, Банку же России оно передано только во владение, пользование и распоряжение (см. ту же ст.2 Закона № 86-ФЗ), собственность осталась государственной (федеральной). 
Еще раз: имущество госкорпораций принадлежит госкорпорациям на правах собственности, а имущество Банка России – только на правах владения, пользования и распоряжения. Право собственности на имущество Банка России было и остается за государством Российская Федерация.

Поэтому всем облизывающимся на Банк России приватизаторам я рекомендую подобрать слюни: это вопрос не собственности, а государственного суверенитета, он недискутируем.
Сейчас на повестке дня другой вопрос, куда более важный. Кто управляет Банком России?
Совет директоров. Очень хорошо. Но. Имеет ли юридическое лицо право определять кредитно-денежную политику Российской Федерации, не имея в Совете директоров представителя Российской Федерации? Притом, что «Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью»?

Да, верно: помимо совета директоров Банка России, есть Национальный банковский совет, состоящий из представителей органов государственной власти и троих представителей Президента РФ, всего 12 человек. Но (и это очень важно) Национальный банковский совет не является органом управления Банка России. В отличие от Совета директоров.

Глава 3 Закона № 86-ФЗ так и называется: «Национальный банковский совет и органы управления Банком России». В число последних и входит Совет директоров. Совет директоров возглавляется председателем Банка России и состоит из членов числом 12 человек – служащих Банка России. Или, как написано в Законе: «Члены Совета директоров работают на постоянной основе в Банке России» (ст.15 Закона № 86-ФЗ).

Тут вот что любопытно. Руководитель корпорации – лицо, Совету директоров подчиненное, по статусу. Руководитель же Банка России – Совет директоров возглавляет!
Мало того: Совет директоров Банка России целиком состоит из работающих в Банке России на постоянной основе (см. ст.15  Закона № 86-ФЗ). Кто-нибудь знает хоть один пример юридического лица, где учредителю или его представителю, осуществившему 100%-е вложения в своё учреждение, не позволено состоять членом Совета директоров, если тот не работает там на постоянной основе? Разве учредитель или его представитель уже не зафиксировал право управлять своим детищем, учредив его, наделив статусом и имуществом? Разве не учредитель есть первый, кто заинтересован, чтобы учрежденное им юридическое лицо функционировало и длило своё существование неограниченно долго?

Да, Банк России полномочен владеть, пользоваться и распоряжаться этим имуществом, включая золотовалютные резервы, и, согласно той же статьи 2, изъятие этого имущества и обременение его обязательствами без согласия Банка России не допустимо, государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России – по обязательствам государства и т.д., и т.п. Но что здесь удивительного или необычного? Подобные ограничения налагаются при создании любого юридического лица, учрежденного государством. И действуют эти ограничения до тех пор, пока юридическое лицо живет и здравствует. То есть пока его не ликвидируют в соответствии со ст.61 ГК РФ (а если речь о Банке России – в соответствии со ст.87 Закона № 86-ФЗ).

Оговорюсь: я не за ликвидацию Банка России. Более того, я – за его конституционную независимость в той степени, в какой она определена Конституцией.

Банк России – не церковь, и от государства Конституция его не отделяет, но лишь предоставляет ему независимость от других органов власти. Органов, но не полномочного его (государства) представителя. Президент – не орган власти, он (см. ст.80 Конституции РФ) – глава государства, гарант Конституции, принимающий меры по охране суверенитета Российской Федерации, обеспечивающий согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяющий основные направления внутренней и внешней политики государства, и, как уже не раз повторялось – представляющий Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Денежная политика – внутренняя политика государства, а, значит, по Конституции, её определяет Президент, а не какое-то, пусть и очень значительное, юридическое лицо.

Что делать? Прежде всего прекратить истерики по поводу независимости Банка России, не обзывать его «частной лавочкой» и не требовать его «национализации» – он национален, там на сто процентов всё наше. Заглохнуть и не орать на всех базарах: «Банк России – филиал ФРС США!». Этим мы ничего не добьемся, кроме противоположного – легитимизации сего неписанного в законах статуса. Не исключено, враги России от нас того и добиваются.

Действовать надо спокойно, корректно, в полном согласии с демократическими традициями.

Вот печка, от которой нам вальсировать: Банк России – юридическое лицо, конституционно наделенное функциями и полномочиями органа государственной власти, действующее независимо от других органов власти, но под началом Президента РФ как главы государства и полномочного представителя учредителя и собственника переданного Банку имущества Российской Федерации. Наделенный правами органа государственной власти, но являясь от других органов независимым, он находит своё конституционное место между двумя уровнями – третьим и первым. Третий уровень – это собственно «другие органы государственной власти» – законодательная власть, исполнительная и судебная. Первый – это Президент РФ.

Да, да: место Банка России в системе государственной власти – аккурат под Президентом РФ, в полной независимости от других органов государственной власти. Этот статус не только не противоречит Конституции – он целиком и полностью ей отвечает. Более того – он отвечает и закону «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» (тому самому Закону № 86-ФЗ, который так обильно здесь цитировался). Почти отвечает. Вот это «почти» и надо устранить. Сделать это вправе только Конституционный Суд. Если Президент Российской Федерации направит соответствующее обращение.

Если нет, это должны сделать «мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле...», т.е. собрать достаточное количество подписей граждан России под обращением в Конституционный Суд на предмет того, отвечает ли Конституции РФ (например, части 1 статьи 32) ст.ст. 15, 16 и некоторые другие статьи Закону № 86-ФЗ, затрагивающие права Российской Федерации как учредителя Банка России и собственника его имущества. Цель: Российская Федерация, как собственник имущества Банка России, требует включения своего полномочного представителя в Совет директоров. В деталях всю эту акцию, как и собственно, текст обращения предстоит еще продумать. Но, почему-то мне кажется, что ничего такого делать нам самим не придется...

Вместо постскриптума. Если указать Банку России на его законное место – посредине вертикали между Президентом РФ и «другими органами государственной власти», от которых Банк независим в своих основных функциях, то все юридические бяки, торчащие из Закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России») и вводящие граждан в смятение, перестанут казаться бяками и будут не только выглядеть привлекательно, но и служить добрую службу Государству Российскому.

На этом и подведем.

Часть вторая

В первой части своего исследования, в котором я исходила из того законодательно закрепленного факта, что Банк России – юридическое лицо, я пришла к выводу, что он не столько юридическое лицо, сколько орган государственной власти без места в её системе. Вывод не вполне ясный, но ничего не попишешь: есть Определение КС РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О. Конституционный Суд РФ определил, что полномочия Банка России, закрепленные статьей 75 Конституции, «по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти», и что законодатель должен «исходить из особого конституционно-правового статуса Банка России». Там же указано на независимый статус Банка России, вытекающий из той же статьи 75. И это, действительно, топором не вырубишь. Конституция определяет законодательную, исполнительную и судебную ветви власти как осуществляющие власть самостоятельно (см. ст.10). Банку же Конституция предписывает функционировать «независимо от» (см. ч.2 ст.75). Здесь разница, ибо быть самостоятельным – совсем не то, что быть независимым.

К слову, даже судебная власть не является независимой целиком: независимыми являются только судьи. Независимость судей, по Конституции, выражается в прямом подчинении Конституции РФ и федеральному закону (см. ст.120 Конституции). Аналогия с Банком России, если она приходит кому-то в голову, здесь неуместна: судьи подчиняются непосредственно Конституции и федеральному закону потому, что они и есть Закон, его действенное воплощение.

Поскольку систему государственной власти представляют три её ветви – законодательная, исполнительная и судебная, действующие самостоятельно, то орган государственной власти, в эту систему конституционно не вписанный, но наделенный властными полномочиями, осуществляемыми независимо ни от кого в государстве, является, как де факто, так и де юре, стоящим почти на самой вершине государственной пирамиды. Почти –  потому что выше только президент. Почему президент выше – потому что он есть полномочный представитель государства Российская Федерация как внутри страны, так и за рубежом (см. ч.4 ст.80 Конституции РФ), в связи с чем по отношению к Банку России президент может действовать от имени учредителя юридического лица «Банк России» – Российской Федерации. Запомним это, здесь – кощеева игла, за ней еще придем.
А пока надо один немаловажный вопрос уж если не решить, так хотя бы поставить: кто есть сотрудники Банка России – штатный персонал юридического лица или должностные лица органа государственной власти?

Должностные лица в органах государственной власти действуют именем государства и служат государству. Персонал же корпорации действует в интересах корпорации (законных, законных интересах – давайте о плохом не думать), а корпоративные интересы совпадают с государственными нечасто. За примером далеко ходить не надо, достаточно заглянуть в Закон, тот самый, «О Центральном Банке Российской Федерации – Банке России)». 

«Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации» – так гласит статья 22 Закона № 86-ФЗ. Далее, правда, уточняется: «для финансирования дефицита бюджета». Но поскольку Правительству ни на что другое кредиты и не нужны (если денег не хватает, то их не хватает именно для исполнения расходных статей федерального бюджета), то к чему эти слова – и так понятно: кредитов от Банка России Правительству не положено никаких, хоть война, хоть революция. Совсем другое дело – кредиты служащим Банка России. Статья 91 того же закона, читаем: «Служащие Банка России, занимающие должности, перечень которых утвержден Советом директоров, могут получать кредиты на личные нужды только в Банке России». Не знаю, кого как, а меня любопытство разбирает невозможное: перечень тех должностных лиц хочу видеть. Ну, тех, личные нужды которых – выше нужд государственных.

Да, Банк России подотчетен Государственной Думе. Но, вглядитесь в ст.5 того же закона (№ 86-ФЗ): вся его подотчетность сводится сугубо к информированию высшего законодательного органа. Дескать, примите к сведению... А случись Думе инициировать проверку деятельности Банка России Счетной палатой – ничего из этого не выйдет: такое решение (цитирую ту же статью 5) «может быть принято только на основании предложения Национального банковского совета» – коллегиального органа Банка России.

Полномочия Банка России простираются на всю территорию России и никакими другими органами государственной власти юридически не ограничиваются. Читаем внимательно статью 7 Закона № 86-ФЗ (хотя можно и бегло, по выделенным частям текста только): «Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно».

Дальше – больше. В конце той же статьи 7 приписано: «Проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России». Спасибо, что не сказали: на утверждение. Хотя заключение – это то же самое фактически. Ибо если оно окажется негативным – проект в Думу подан не будет, а будет дорабатываться с учетом замечаний, указанных в заключении. Кто может поручиться, что замечания юридического лица «Банк России» всегда продиктованы исключительно державными интересами, а не корпоративными банковскими? Лично я гроша ломаного на кон не поставлю. Не потому, что они плохие люди, а потому что «юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе» (п.2 ст.1 ГК РФ). Если только речь не идет о международных связях, тогда да – Банк России представляет интересы Российской Федерации (см. ст.51 Закона № 86-ФЗ). Впрочем, и это, оказывается, не совсем так.

Статья 6 Закона № 86-ФЗ: «Банк России вправе обращаться с исками в суды в порядке, определенном законодательством Российской Федерации». Ну, вправе – и вправе, какое же юридическое лицо не вправе в суд обратиться. Но... от чьего имени выступает в судах Банк России? От имени Банка России или от имени Российской Федерации? Если первое, то какая же он власть? Если второе, то почему он – юридическое лицо? Кто-нибудь слышал, чтобы, например, налоговые или таможенные органы, обращаясь в суды с исками к неплательщикам налогов, выступали НЕ от имени Российской Федерации?

Так вот, подобно тому, как в налоговых правоотношениях субъектом права является Российская Федерация, а не «независимые от государства» налоговые и/или таможенные органы, субъектом права в отношениях, регулирующих государственный денежный оборот, может являться только государство Российская Федерация.

В связи с этим вызывает недоумение следующее предложение в той же статье 6: «Банк России вправе обращаться за защитой своих интересов в международные суды, суды иностранных государств и третейские суды». Какие такие свои интересы может защищать Банк России за границей, если уж там-то он точно интересы государства Российская Федерация должен защищать?! Иначе, как это вяжется с вышеупомянутой статьей 51?

Остается только позавидовать счастливым оппонентам Банка России в международных судах: он представляет там не Российскую Федерацию, а лишь себя – одного из тысяч и тысяч юридических лиц необъятной страны – и свои, только свои ничтожные интересы. Без политики, такскаать.

И даже отношения с Правительством у Банка России – сугубо договорные. Не верите? Загляните, к примеру, в Бюджетгый Кодекс, ст.119 (хотя и в Законе № 86-ФЗ, по большому счету, то же самое прописано, в статье 23). Обслуживание долговых обязательств государства РФ Банк России осуществляет на основе агентских соглашений, заключенных с Минфином РФ. Одно радует – безвозмездно. Но, так или иначе, в основе отношений – договор (агентское соглашение). Как будто эти обязанности – не государственные. Ах, да. Государственных обязанностей, как и обязательств перед государством у юридического лица Банк России нет, по закону. Есть только функции и полномочия. Как у органа государственной власти, именно.

Хотя... нет. Есть одна обязанность. «В отношении информации и документов, которые получены от центральных банков и иных органов надзора и наблюдения в национальных платежных системах иностранных государств, Банк России обязан соблюдать требования по раскрытию информации в соответствии с заключенными соглашениями (меморандумами) о сотрудничестве» (ст.37 Закона от 27 июня 2011г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»). Это, как следует из Закона, не перед государством Российская Федерация у Банка России обязанность. В государстве РФ у Банка России только полномочия и функции.

Банк России, в полном соответствии со своим статусом органа с «функциями государственной власти» (по Определению КС РФ), наделен правом принимать решения относительно государственной регистрации кредитных организаций, выдавать, приостанавливать и отзывать лицензии на осуществление операций, осуществлять контроль и надзор за деятельностью коммерческих банков (см. ст.59 Закона № 86-ФЗ). А вы думали, это дело Росфиннадзора? Нет, ни одна из структур Минфина такими полномочиями не наделена.

Как ни крути, а покончить с затянувшейся неопределенностью необходимо. Для начала сказать, ясно и недвусмысленно: или Банк России – юридическое лицо, учрежденное Российской Федерацией и активами, принадлежащими Российской Федерации, или он – эдакий «Ватикан», выведенный из-под юрисдикции государства Российская Федерация, причем выведенный вместе с частью имущества РФ. Если последнее, то такие решения без референдума не принимаются – речь ведь ни много, ни мало о передаче части государственного суверенитета. Референдума, как мы знаем, не было.

То «всенародное голосование», которое в 1993 г. проводилось вместо референдума, не в счет: на нем принимали Конституцию, а в Конституции относительно Банка России – ни слова о том, что Банк России – юридическое лицо. Есть только ст.75, вторая часть которой обязывает его защищать и обеспечивать устойчивость рубля, «независимо от других органов государственной власти». Защищать и обеспечивать любыми способами, кроме эмиссии. Да, да, кроме эмиссии. Потому что, согласно ст.71 п.Ж Конституции РФ, денежная эмиссия находится в ведении Российской Федерации.

Еще раз: денежная эмиссия – в ведении Российской Федерации, а то, что согласно ч.1 ст.75 она осуществляется исключительно Центральным Банком РФ, так это про то, что Банк её лишь осуществляет: заказывает ФГУП «Гознак» работу по изготовлению рублевых купюр различного достоинства. Собственно же решение об эмиссии, по Конституции, должна принимать Российская Федерация в лице своего полномочного представителя. Российская Федерация принимает такое решение, а не юридическое лицо Банк России «независимо от». Потому что «независимо от» он только осуществляет свои функции по защите и обеспечению устойчивости рубля. И если не получается сделать это никак иначе как путем эмиссии – Банк России должен обратиться к Российской Федерации в лице её полномочного представителя, причем с обоснованием её (эмиссии) необходимости.

Статья 76 Конституции РФ, ч.1: «По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации». Денежная эмиссия (см. п.Ж ст.71) – предмет ведения Российской Федерации. Остается задать вопрос Государственной Думе: где федеральный закон о денежной эмиссии? Почему до сих пор никто не почесался его принять?

На этой почти оптимистической ноте сделаем паузу.

Окончание следует...

Источник