Бюджет-2013: «гробовые» заначки и кладбищенская благодать

Бюджетная политика России: принципиальный отказ от развития гарантирует системный кризис
 В «Основных направлениях бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» наиболее сильное и глубокое впечатление производит заголовок.
В самом деле: мир погружается в пучину глобального кризиса. О «глобальной нестабильности» (термин, введенный нами еще в 2001 году) и «беспрецедентной неопределенности» говорить уже просто неприлично — настолько это избито. В кабинетах руководителей аналитических структур висят таблички «методы прогнозирования мировых цен на нефть и постройки вечного двигателя не обсуждаются». И даже сам Минфин вместе с Мировым банком и МВФ робко говорит о значительных внешнеэкономических рисках.
Глобальные монополии, овладев глобальным рынком, загнивают в строгом соответствии с теорией «несовершенной конкуренции», и то, что это завершится падением мира в глобальную депрессию, на фоне которой Великая депрессия 1929–1932 годов покажется репетицией детского утренника, практически не вызывает сомнений. Серьезные дискуссии ведутся в основном о том, как и когда это будет происходить, а финансовая политика трех экономических центров мира — США, Китая и Евросоюза — вполне исчерпывается лагерным «сдохни ты сегодня, а я завтра».

Бюрократическая инерция выглядит интеллектуальной отвагой
В этой ситуации говорить не то что об относительно стабильной и безмятежной, а просто о перспективе трех с половиной лет по меньшей мере странно. Это примерно то же самое, что в прежних, привычных для нас условиях, описанных в учебниках истории, говорить о вечности. Даже если качественно новые условия и правила жизни не обрушатся на нас в этот промежуток времени, его горячее дыхание сожжет те хрупкие росточки пресловутой «стабильности», в тени которых привыкли нежиться и коррумпированная до полной утраты интеллекта часть бюрократии, и тень, отбрасываемая ею на руины советской цивилизации, — пресловутый «креативный класс».
Отрицать это — значит отрицать очевидное, значит демонстрировать незаурядную интеллектуальную отвагу, которая в официальных документах нуждается в обосновании. Если на мир надвигается финансовое цунами, а государство игнорирует это в своих расчетах — оно должно хотя бы как-то обосновать свою позицию, чтобы та хотя бы не выглядела тем, что в Уголовном кодексе именуется «преступной халатностью, повлекшей особо тяжкие последствия».
А ведь ближайшая перспектива отнюдь не ограничивается разрушительным внешним воздействием: Россия на глазах скатывается в свой собственный, отличный от мирового экономический кризис! Рост экономики тормозится (во II квартале 2012 года он снизился до 3,9% в годовом исчислении, а в III квартале ожидается уже 2,7%), грузоперевозки (в июне) сократились впервые после кризиса 2008–2009 годов, нехватка ликвидности в банковской системе приняла такие масштабы, что их сквозь зубы признало даже ультралиберальное руководство Банка России, а воровство и вымогательство производят устойчивое впечатление основ государственного строя, причем понятно, что на таких «основах» не устоит ни одно государство.
(Необходимо сразу оговориться: под российским «либерализмом» здесь и далее понимается не приверженность индивидуальным свободам, как в традиционной философии, и не социал-демократия, как в США, но обслуживание интересов глобального бизнеса. Современный российский либерал, если он не путается в терминах, истово убежден, что государство должно служить не своему народу, а глобальным монополиям — наиболее цельно это отражено в пресловутом Вашингтонском консенсусе. Данная трансформация, произошедшая с поколением реформаторов на наших глазах в нашей стране, является самостоятельной интересной темой и заслуживает в силу этого отдельного рассмотрения. Чудовищность последствий такого подхода и его противоестественность для русской культуры отражены в широко распространяющемся сокращении научно правильного термина «либеральный фундаменталист» в расхожее «либераст».)
Даже сам Минфин все в тех же «Основных направлениях» приводит данные о полуторакратном сокращении нормы сбережения в 2011 году — с 15 до 10% доходов граждан! Это неопровержимо свидетельствует о снижении их реальных доходов и, соответственно, о серьезных внутренних проблемах современной экономической модели, игнорирование которых просто не позволит решить их.
Таким образом, не только глобальные, но и внутрироссийские барометры вполне однозначно показывают на бурю в самые ближайшие годы, а Минфин как ни в чем не бывало разрабатывает и принимает «Основные направления бюджетной политики», игнорирующие самоочевидное полностью, в приснопамятном стиле «команды молодых реформаторов» второго срока президента Ельцина.
Выглядит это как интеллектуальная смелость, которая, скорее всего, служит простым прикрытием бюрократической инерции: мол, раз принято политическое решение планировать бюджетную политику на три года, значит, надо его выполнять, даже если это и будет заведомо бессмысленным делом.
Впрочем, возможно, объяснение еще проще: вульгарный и примитивный инстинкт самосохранения.
Ведь чиновник, открыто признавший хотя бы часть описанных выше самоочевидных вещей, скорее всего, будет немедленно уволен.
На деле это сочетание инерции и трусости оборачивается беззащитностью России перед надвигающимися на нее и внешними, и внутренними потрясениями.
Россия для бюджета, а не бюджет для России
Конечно, говорить о полном отказе от заглядывания в близкое будущее не приходится: оно слишком очевидно — и для успокоения общественности провозглашаются так называемые «бюджетные правила».
Сам термин, кстати говоря, представляется плохим (если вообще не машинным) переводом соответствующего английского термина budget rules: по-русски так сказать нельзя, так как правил как таковых много, и на нашем языке при назывании надо обязательно уточнять суть или название упоминаемых правил. Но, с другой стороны, не стоит придираться: как показывает опыт «Сколково», в понимании «офшорной аристократии» модернизация, инновации и вообще развитие требуют категорического отказа не только от собственных законов, но даже и от собственного языка.
Смысл «бюджетных правил», являющихся в этой сфере главной новацией 2012 года, заключается в том, что все «нефтегазовые» доходы, получаемые от превышения мировой цены нефти среднего уровня прошлых лет (сначала пяти, а затем каждый год этот период будет увеличиваться на один год до достижения десяти лет), направляются в Резервный фонд.
Де-факто это правило уже реализуется в 2012 году, за первую половину которого Резервный фонд вырос в 2,5 раза.
Очень интересна фраза о том, что, если цена нефти окажется ниже средней за предшествующие годы, накопленные в Резервном фонде средства будут направляться «на покрытие возникающего дефицита бюджета». Авторам «Основных направлений» даже не приходит в голову, что при качественном прогнозировании можно предвидеть падение цены нефти на следующий год (хотя бы и с подстраховкой), и тогда снижение цены нефти ниже среднего за прошлые годы может и не сопровождаться дефицитом бюджета, если он сверстан уже с учетом такого падения! При этом понятно, что «базовая цена нефти» (средняя за предшествующие годы), к которой жестко и однозначно привязывается вся жизнь нашей страны, на деле берется «с потолка» и не имеет никакого отношения к реальному развитию событий. Принятие этой нормы не «снижает зависимость бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры», а повышает его уязвимость перед ее резкими колебаниями подобно тому, как игнорирование опасности или зажмуривание глаз при вождении автомобиля отнюдь не снижает риски исповедующего этот оригинальный подход.
Если Резервный фонд достигнет 7% ВВП, а дополнительные доходы все будут поступать, они… нет, ни в коем случае не пойдут на развитие страны, гарантирование права на жизнь и решение других насущных проблем!
Вместо Резервного фонда дополнительные доходы будут засовываться просто в другой карман бюджета, а точнее, западной финансовой системы — в Фонд национального благосостояния, также выведенный из страны.
И лишь «часть» этих средств «может быть» (но, ясно, ни в коем случае не «должна»!) направлена на «финансирование инфраструктурных и других приоритетных проектов».
Казалось бы, вот он, момент истины: вот, пусть замаскированное, недоговоренное, обставленное оговорками, но хотя бы теоретическое допущение развития России!
Увы: либеральные фундаменталисты таких промахов не допускают и даже теоретически, со всеми оговорками, разрешают финансирование из Фонда национального благосостояния лишь тех «инфраструктурных и других приоритетных проектов», которые не влекут за собой «длящихся обязательств Российской Федерации».
То есть в принципе может быть допущено финансирование исключительно краткосрочных проектов, осуществление которых занимает не более года: если их придется финансировать более одного года, возникнут те самые неприемлемые для либеральных фундаменталистов «длящиеся обязательства».
Это сразу исключает даже из теоретически возможных приоритетов российской бюрократии улучшение условий жизни народа или повышение уровня социальных гарантий: эти обязательства не могут быть приняты на один год (за исключением, конечно, избирательных кампаний) и потому не могут финансироваться из средств Фонда национального благосостояния.
По сути дела, из этого фонда допускается лишь разовое финансирование, которым можно обеспечить проведение карнавала или даже ремонт автомобильной дороги. Но строительство сколь-нибудь значимого инфраструктурного объекта, не говоря уже о требуемой и в целом непосильной частному бизнесу модернизации, невозможно осуществить на основе только годичного финансирования. Это же касается и социальных проектов. Ведь для создания чего-либо мало-мальски значительного потребуется как минимум проект, разработка которого занимает время, — и с запретом «длящихся обязательств» весь разговор о «приоритетных проектах» превращается в циничное издевательство над здравым смыслом и еще одну иллюстрацию того, что с точки зрения финансовых властей Россия существует для бюджета, а не наоборот.
При этом Минфин прочно игнорирует тот факт, что Фонд национального «благосостояния» (учитывая характер его использования, подразумевалось, вероятно, национальное благосостояние американцев и европейцев) изначально создавался для покрытия дефицита Пенсионного фонда. Сейчас об этом тактично не упоминается: Фонд национального благосостояния раздувается до гомерических масштабов, а покрытие дефицита Пенсионного фонда осуществляется за счет абсурдного повышения социальных взносов. Предполагается, что вскоре этот дефицит начнет сокращаться из-за не менее абсурдных мер пенсионной реформы (вроде установления 40-летнего минимального стажа для получения полноценной пенсии), и Минфин уже устанавливает сокращение бюджетных расходов на его покрытие в качестве одной из основных задач бюджета.
Планируемый дефицит федерального бюджета не может превышать 1% ВВП. При этом возможности сокращения совокупных расходов бюджета также жестко ограничиваются.
В принципе, последнее правило представляется теоретически правильным, однако и оно ограничивает гибкость, категорически необходимую бюджетной политике в условиях развертывающегося глобального и ожидаемого внутрироссийского кризисов.
Понятно, что изложенное не имеет к развитию никакого отношения. А от знакомства со стандартными и мало меняющимися год от года официальными целями бюджетной политики России неподготовленный человек и вовсе может испытать шок.
А на кладбище так спокойненько…
Минфин честен и четко фиксирует, что бюджет в России существует отнюдь не ради развития общества: первая цель бюджетной политики — «укрепление макроэкономической стабильности и обеспечение бюджетной устойчивости». То есть бюджет существует ради красивой статистики (потому что развитие возможно и при относительно высокой инфляции) и ради собственной прочности.
Вторая и третья цели бюджетной политики вообще производят впечатление апофеоза бюрократического безумия: это «разработка долгосрочной бюджетной политики» и «определение параметров развития пенсионной системы». Не решение острейших проблем соответствующих сфер, бесконечно откладываемых в долгий ящик, нет — всего лишь увеличение горизонта бюджетного прогноза (что мало возможно в современных условиях, как было показано выше) и принятие какого-нибудь, причем не очень важно, какого именно, решения относительно пенсионной проблемы!
Умиляет фантастическая степень неготовности брать на себя какие бы то ни было содержательные обязательства перед Россией. Чего стоит чудесная формулировка «создание условий для оказания качественных государственных услуг»! Ничего внятного — ни своевременного финансирования, ни упрощения правил: расплывчатое «создание условий», подо что можно подверстать практически все что угодно. А если государственные услуги в итоге некачественные — во всем виноват кто угодно, кроме Минфина: он «условия создал»!
В целях бюджетной политики нет ни обеспечения развития страны, ни технологического прогресса, ни повышения уровня и качества жизни россиян, ни простейшей модернизации инфраструктуры, ни даже пресловутого «увеличения конкурентоспособности России».
Возникает устойчивое ощущение, что Минфин не хочет принимать на себя никаких внятных обязательств перед страной, что его реальные обязательства — только перед самим Минфином. А главные задачи — это сбалансированность и стабильность. И если эти цели будут достигнуты так, как достигают их на кладбищах, это будут проблемы не Минфина, а тех, кто туда ляжет.
Отказ от развития — суть стратегии «офшорной аристократии»
Уже долгие годы бюджетная политика, направленная на всемерное замораживание средств в бюджете и недопущение тем самым развития страны, продолжает шокировать наивную часть нашего общества.
В первой половине 2012 года профицит федерального бюджета, несмотря на пропагандистские крики о неимоверных проблемах, составил 247,4 млрд руб., или 0,9% ВВП. Тем не менее привычно профицитный бюджет продолжал брать взаймы, неутолимо наращивая государственный долг: внутренние займы выросли на 238,9 млрд руб., а в апреле без лишнего шума были проведены и внешние заимствования — на эквивалент 202,4 млрд рублей!
Основная часть этих средств, если вообще не все они до копейки, шли прямиком на увеличение неиспользуемых остатков средств бюджета, которые выросли за полугодие на 1,1 трлн руб. (больше, чем они должны вырасти за целый год) — до 6,7 трлн, что превышает половину годовых расходов. А Резервный фонд, средства которого полностью размещены в ценных бумагах стратегических конкурентов России и идут на их поддержку вместо нашего развития, вырос и вовсе почти в 2,5 раза! Согласно «Основным направлениям бюджетной политики», это не случайность, а осознанный выбор правящей бюрократии, и подобная политика будет продолжаться.
Между тем даже с сугубо бухгалтерской точки зрения, не способной осознать факт наличия глобальной конкуренции, «свободные средства», вкладываемые в иностранные ценные бумаги, а не лежащие на счетах мертвым грузом, приносят бюджету в разы меньше дохода, чем те проценты, которые приходится платить за привлечение займов. Эта планово-убыточная операция продолжается долгие годы и вряд ли может быть объяснена чем-либо, кроме широкомасштабной коррумпированности высшего эшелона российских денежных властей (ибо клинических идиотов там в последнее время все же вроде бы не держат).
Сутью, основным содержанием бюджетной политики государства является, насколько можно судить на основе анализа исполнения бюджета и официальных заявлений, исступленное накопление денег в разного рода фондах и «заначках», позволяющее избежать необходимости развивать страну под предлогом накопления «запасов на черный день».
Между тем понятно, что если «черный день» продлится достаточно долго, любые «запасы на черный день» будут исчерпаны, быстро и гармонично превратившись в «гробовые». Не стоит забывать, что в прошлое обострение глобального кризиса, в конце 2008-го — начале 2009 года Россия за полгода потеряла около четверти триллиона долларов; продлись нестабильность еще столько же — и экономика рухнула бы, напомнив катастрофу 1998 года.
Единственный способ защиты от глобальной депрессии, на грани которой безнадежно балансирует мировая экономика, — не накопление под красивыми ярлыками разного рода «гробовых» заначек, а развитие страны. Отказ от развития есть гарантированная гибель — подобно тому, как в воинском искусстве гарантированным поражением является стратегическая оборона.
Между тем именно отказ от развития является стержнем современной государственной политики.
Это отнюдь не признак коллективной глупости или даже безумия, как может показаться, но закономерный итог освобождения правящей бюрократии от всякой ответственности перед кем бы то ни было. Это освобождение, в свою очередь, – суть и основное содержание всей четверти века национального предательства, скромно именующегося «либеральными реформами».
В самом деле: исполнение своих обязанностей по развитию страны требует от бюрократии усилий и, более того, чревато ошибками, в то время как пренебрежение ими почти гарантированно безнаказанно и оставляет сколько угодно времени для того напряженного управления неформальными финансовыми потоками, которое мы — за неимением более точных терминов — вынужденно именуем «коррупцией». Хотя само это слово подразумевает порок и нарушение правил, а отнюдь не сами господствующие правила и тем более не основу современного государственного строя.
Существенно, что если деньги бюджета обеспечили развитие страны в той или иной сфере, их уже нельзя украсть. Масштабы «нецелевого использования средств», достигающие, по оценкам экспертов, 60% гособоронзаказа и 30% госзаказа в целом (озвучивание Медведевым в бытность его президентом данных о «нецелевом использовании» 1 трлн руб. симптоматично не вызвали наглядных усилий по исправлению ситуации), несовместимы с развитием как таковым. Таким образом, «офшорная аристократия» вынуждена выбирать между коррупцией и развитием — и свой стратегический выбор уже долгие годы делает вполне наглядно.
И этот выбор смертелен для России.
Ведь менее десятой части денег налогоплательщиков, бессмысленно замороженных на счетах федерального бюджета, достаточно, чтобы решить, например, проблему нищеты. Для этого надо гарантировать каждому гражданину нашей еще совсем недавно великой страны реальный прожиточный минимум — экономическое выражение того самого права на жизнь, которое по недоразумению все еще обещает нам Конституция (похоже, прочно забытая правящей «офшорной аристократией»).
Да что там прожиточный минимум! Для понимания характера российского государства достаточно сопоставить гомерическую сумму, накопленную в защечных мешках только бюджета, с тем общеизвестным фактом, что в нашей стране дети постоянно, в массовом порядке умирают с официальной характеристикой «из-за нехватки бюджетных средств».
Поддерживать западную финансовую систему деньгами наших налогоплательщиков для отечественной бюрократии, насколько можно судить по ее действиям, намного важнее, чем спасать умирающих российских детей.
И это не недогляд, это ошибка, ошибка, которая длится так много лет подряд, даже не политика, а стратегия. Это смысл жизни правящей и владеющей Россией «офшорной аристократии». А если кому-то это покажется странным, его сугубо официально пошлют на три буквы — в лучшем случае в суд.
«Дружба народов» будет обостряться
В ошибочных документах главным является не то, что в них написано, а то, что в них по тем или иным причинам отсутствует.
В бюджетных документах России блистательно отсутствуют признаки отнюдь не только стратегии развития, но и многих других важнейших направлений деятельности государства. Некоторые из них — в частности, политика межбюджетных отношений, приведшая к кромешной безысходности депрессивных регионов и возникновению лозунга «Хватит кормить Кавказ!», — имеют серьезные политические последствия.
Злые языки Минфина рассказывают, что нынешняя политика межбюджетных отношений была выработана в качестве докторской диссертации жителя «Острова фантазий», тогдашнего вице-премьера Христенко. Как и положено диссертации, она носила наукообразный вид и изобиловала сложными формулами; проблема в том, что корректное применение этих формул на практике было невозможно в принципе. Достаточно указать, что краеугольный камень современной межбюджетной политики — «валовой региональный продукт» — рассчитывается с опозданием на два года. С учетом длительности собственно бюджетного процесса, трансферты, рассчитанные на его основе, отражают реальность в лучшем случае трехлетней давности.
Регионы в результате попадают в положение пациента, принесенного к врачу со сломанной ногой, но получающего в качестве лечения порошки от кашля, на который он жаловался три года назад.
При этом сам показатель отличается низкой точностью: специалисты Росстата разъясняли, что он пригоден лишь для качественных, но ни в коем случае не количественных сопоставлений, то есть на его основе можно определять, какому региону надо давать больше денег, а какому меньше, но ни в коем случае не сколько именно.
При этом в отношении автономных округов показатель валового регионального продукта рассчитывать со сколь-нибудь пристойной точностью вообще не получается.
Главным же пороком межбюджетной политики является то, что потребность региона в помощи федерального центра определяется без всякой связи с его реальным состоянием, в прямом смысле слова методом «средней температуры по больнице», — путем сравнения его уровня со средней по России обеспеченностью бюджетными средствами. И обеспеченность региона подтягивается к среднему уровню механически, без изучения его потребностей.
Ясно, что такая система, по сути дела, игнорирующая реальность, «в чистом виде» существовать просто не может. Поэтому финансирование регионов на деле осуществляется по большому числу различных каналов, не связанных друг с другом, и в целом носит хаотичный, произвольный и малоуправляемый характер.
В результате о развитии регионов, о преодолении отсталости, о выводе регионов из состояния депрессивности не приходится и говорить: политика межбюджетных отношений направлена в лучшем случае на поддержание текущего (заведомо неблагополучного и неприемлемого) состояния.
Специфика национальных республик Северного Кавказа при таком подходе игнорируется полностью, что и ведет ко всем понятным и очевидным последствиям, хорошо ощутимым по всей остальной России. По сути дела, игнорирование ряда очевидных реалий современной межбюджетной политикой способствует разжиганию межнациональных конфликтов и превращению России в очаг межнациональной напряженности. А «Основные направления бюджетной политики» не содержат ни малейшего намека, свидетельствующего не то что о намерении исправить сложившееся положение, но хотя бы о том, что это положение адекватно воспринимается Минфином.
Между тем не стоит преуменьшать значение экономического фундамента для процессов, кажущихся иррациональными или сугубо политическими.
Например, я хорошо помню документ, являющийся своего рода «свидетельством о рождении» современного чеченского сепаратизма. Это отправленная вскоре после провала ГКЧП телеграмма тогдашнего председателя Центрального банка РСФСР (Банка России) Матюхина председателю Верховного Совета РСФСР Хасбулатову о выполнении поручения последнего по ликвидации дефицита наличных денег на территории Чечено-Ингушской АССР.
Чтобы понять значение этой по-деловому короткой телеграммы, надо вспомнить то время: страна испытывала острейшую нехватку наличных денег, в том числе и потому, что экономика работала в режиме «обналички» — перевода безналичных денег, худо-бедно, но еще контролировавшихся государством, в наличную форму, никак и никем не контролировавшуюся.
В этой ситуации острейшего и всеобщего дефицита отдельно взятая территория была буквально засыпана наличными деньгами до такой степени, что на ней дефицит был преодолен. Понятно, что это не могло не привести к опережающему по сравнению с другими регионами России развитию там теневого бизнеса, который немедленно, как и положено, осуществил масштабную экспансию, продолжающуюся и по сей день с ощутимыми большинством россиян последствиями. Игнорирование реалий современной межбюджетной политики может быть столь же опасным, что и в далеком 1991 году. Подводя итоги, следует зафиксировать: «Основные направления бюджетной политики», принятые уже при новом правительстве, в которое, в отличие от прошлых, вошел целый ряд уважаемых профессионалов (вроде Силуанова, Белоусова, Ишаева), конституируют старую, ультралиберальную и потому грозящую России разрушением бюджетную политику.
Принципиальный отказ от развития, зафиксированный в том числе и в бюджетной политике, с неизбежностью, как и в 1998 году, гарантирует нам срыв не просто в разрушительные потрясения, но и в полную утрату управляемости — в системный кризис.


ИСТОЧНИК