Чем командует Верховный Главнокомандующий в России?

Президент РФ свои полномочия Главковерха вправе осуществлять только в отношении Вооруженных Сил

// Равиль Загидулин, Виктор Корякин

На первый взгляд, ответ на вопрос, вынесенный в заголовок этого выступления на страницах газеты «ВПК», лежит, что называется, на поверхности и содержится он в Конституции Российской Федерации.

Напомним: в статье 87 Основного закона говорится, что Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами РФ является президент нашей страны. Следовательно, он как Главковерх и командует ВС России.

Очевидные противоречия

Однако возникает следующий вопрос: а что представляют собой Вооруженные Силы Российской Федерации? И на него как будто бы просто ответить: достаточно прочесть статью 10 федерального закона от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне», где сказано: Вооруженные Силы РФ – это государственная военная организация, составляющая основу
обороны Российской Федерации. Они предназначены для отражения агрессии, направленной против России, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности ее территории, а также для выполнения задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.

Согласно статье 11 того же закона Вооруженные Силы РФ состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск ВС России, в Тыл Вооруженных Сил Российской Федерации и в войска, не входящие в виды и рода войск ВС РФ.

Исходя из указанных нормативных положений схематично общий состав Вооруженных Сил Российской Федерации и систему управления ими в современный период можно представить следующим образом (рис. 1).

Вместе с тем в соответствии со статьей 1 Закона от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ помимо Вооруженных Сил к обороне привлекаются Внутренние войска МВД России, а для выполнения отдельных задач в области обороны – инженерно-технические, дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти и спасательные воинские формирования федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, СВР России, органы федеральной службы безопасности, органы государственной охраны, федеральный орган обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, а также создаваемые на военное время специальные формирования.

Из буквального толкования приведенных нормативных положений следует, что президент России свои полномочия Верховного главнокомандующего вправе осуществлять только в отношении Вооруженных Сил Российской Федерации. Что же касается перечисленных выше других войск, воинских формирований и органов, то в их отношении президент Российской Федерации осуществляет только политическое руководство как глава государства, поскольку в состав Вооруженных Сил, которыми он командует как Главковерх, данные организации не входят и являются самостоятельными субъектами.

Коллаж Андрея Седых

При дальнейшем анализе норм федерального закона «Об обороне» обнаруживается ряд связанных с этим противоречий.

Так, в пункте 7 статьи 1 указанного федерального закона закреплена норма, согласно которой Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы выполняют задачи в области обороны в соответствии с Планом применения ВС РФ. Получается, что хотя указанный основополагающий документ в области обороны и именуется Планом применения Вооруженных Сил, однако его юридическая сила в полной мере распространяется на все иные войска, воинские формирования и органы, которые в состав ВС не входят.

Далее. В пункте 1 статьи 4 федерального закона «Об обороне» воспроизводится конституционная норма о том, что президент Российской Федерации является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, а в пункте 2 той же статьи достаточно подробно (в 20 подпунктах) излагаются полномочия главы нашего государства в области обороны. При этом они в равной степени распространяются и на Вооруженные Силы Российской Федерации, и на другие войска, и на воинские формирования, и на органы. Из того факта, что норма о статусе президента России как Главковерха и нормы о его полномочиях в области обороны объединены в одну статью федерального закона «Об обороне», вполне логично вытекает предположение о том, что законодатель в данном случае подразумевает, что глава Российского государства является Верховным главнокомандующим по отношению ко всем государственным органам и организациям, участвующим в решении задач в области обороны государства, а не только по отношению к Вооруженным Силам, как это следует из буквального толкования пункта 1 статьи 87 Конституции России. Таким образом, дух и буква закона в данном случае не совпадают.

Данное противоречие требует своего нормативного разрешения (возможные его варианты будут рассмотрены в третьей части этого материала).

Советская модель

Интересен вопрос: каковы истоки рассматриваемой юридической и терминологической неточности действующего российского законодательства об обороне?

Коллаж Андрея Седых

Для поиска ответа представляется весьма поучительным обращение к недавнему прошлому.

Впервые после окончания Великой Отечественной войны пост Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами в нашей стране был восстановлен в 1990-м, когда Законом СССР от 14 марта 1990 года № 1360-I Конституцию Союза Советских Социалистических Республик (принята в 1977-м) дополнила глава 15.1, в соответствии с которой вводилась должность президента Советского Союза. Статьей 127.3 Основного закона СССР было установлено, что президент является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами страны.

Какими Вооруженными Силами командовал Главковерх того времени? Анализ военного законодательства СССР показывает, что содержание понятия «Вооруженные Силы» в советский период отечественной истории было совершенно иным, чем в настоящее время. Чтобы убедиться в этом, обратимся к статье 4 закона СССР от 12 октября 1967 года № 1950-VII «О всеобщей воинской обязанности», где сказано: «Вооруженные Силы СССР состоят из Советской армии, Военно-морского флота, Пограничных и Внутренних войск».

Система управления Вооруженными Силами СССР включала:

• органы управления Советской армии и Военно-морского флота, подчиненные Министерству обороны СССР;
• органы управления Пограничными войсками, подчиненные Комитету государственной безопасности СССР;
• органы управления Внутренними войсками, подчиненные Министерству внутренних дел СССР.

Все вместе взятые указанные органы военного управления замыкались на Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами СССР.

Схематично общий состав Вооруженных Сил СССР и система управления ими в советский период накануне распада Советского Союза имели следующий вид (рис. 2).

Сравнение современной (рис. 1) и советской (рис. 2) моделей состава отечественных Вооруженных Сил показывает, что та военная организация, которая сегодня называется Вооруженными Силами Российской Федерации, в советский период именовалась Советской армией и Военно-морским флотом, которые являлись составной частью государственной военной организации более высокого порядка – Вооруженных Сил СССР. Поэтому и Верховный главнокомандующий Вооруженными Силами командовал не только армией и флотом, как это юридически имеет место сегодня, но и иными так называемыми силовыми структурами – Пограничными и Внутренними войсками.

По всей видимости, когда писалась Конституция Российской Федерации (1993), формулируя конституционную норму о том, что президент РФ является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами России, авторы Основного закона имели в виду, что советская модель структуры ВС пусть и в измененном виде, но будет сохранена и в постсоветский период.

Однако на практике все получилось иначе. Точно так же, как 15 союзных республик в начале 90-х годов прошлого столетия «разбежались по национальным квартирам», так и единые Вооруженные Силы СССР распались на самостоятельные национальные армии. В свою очередь внутри России доставшаяся ей часть советских Вооруженных Сил, а также других силовых структур распалась на отдельные самостоятельные войска, воинские формирования и органы, многие из которых даже обзавелись самостоятельной законодательной базой.

На основе Советской армии и Военно-морского флота были образованы Вооруженные Силы Российской Федерации. На базе остальной части советских ВС, а также упраздненного Комитета госбезопасности и иных государственных органов бывшего СССР было создано не менее десятка различных государственных органов, выполняющих определенные функции в области обороны (таблица 1).

Таблица 1. Войска, воинские формирования и органы, созданные в Российской Федерации в начале 90-х годов ХХ века

№№ пп	Наименование	Правовая основа создания и деятельности	Примечания
1	Вооруженные Силы Российской Федерации	Указ президента Российской Федерации от 7 мая 1992 года № 466 «О создании Вооруженных Сил Российской Федерации»
2	Пограничные войска (позднее – Пограничная служба) Федеральной пограничной службы Российской Федерации (ФПС России)	Указ президента Российской Федерации от 30 декабря 1993 года № 2318 «О создании Федеральной пограничной службы – Главного командования Пограничных войск Российской Федерации» Федеральный закон от 4 мая 2000 года № 55-ФЗ «О Пограничной службе Российской Федерации»	ФПС России упразднена с 1 июля 2003 года в соответствии с указом президента Российской Федерации от 11 марта 2003 года № 308 и на ее базе создана Пограничная служба ФСБ России
3	Войска Федерального агентства правительственной связи и информации при президенте Российской Федерации (ФАПСИ)	Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4524-1 «О федеральных органах правительственной связи и информации»	ФАПСИ упразднено с 1 июля 2003 года в соответствии с указом президента Российской Федерации от 11 марта 2003 года № 308 и на его базе создана Служба специальной связи и информации в составе ФСО России
4	Железнодорожные войска Российской Федерации	Федеральный закон от 5 августа 1995 года № 126-ФЗ «О Железнодорожных войсках Российской Федерации»	Железнодорожные войска упразднены Федеральным законом от 29 июня 2004 года № 58-ФЗ и переданы в состав Вооруженных Сил Российской Федерации
5	Войска гражданской обороны	Федеральный закон от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне»	Войска гражданской обороны в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 223-ФЗ преобразованы в спасательные воинские формирования МЧС России
6	Внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России)	Федеральный закон от 6 февраля 1997 года № 27-ФЗ «О Внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»
7	Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России)	Федеральный закон от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»
8	Служба внешней разведки Российской Федерации (СВР России)	Федеральный закон от 10 января 1996 года № 5-ФЗ «О внешней разведке»
9	Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России)	Федеральный закон от 27 мая 1996 года № 57-ФЗ «О государственной охране»
10	Главное управление специальных программ президента Российской Федерации (ГУСП)	Указ президента Российской Федерации от 7 сентября 2004 года № 1146 «Вопросы Главного управления специальных программ президента Российской Федерации»	Выполняет функции федерального органа обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации
11	Федеральное агентство специального строительства (Спецстрой России)	Указ президента Российской Федерации от 16 августа 2004 года № 1084 «Вопросы Федерального агентства специального строительства»	При Спецстрое России созданы и функционируют инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования

Как показало дальнейшее развитие событий, указанная множественность и раздробленность структуры военной организации государства отнюдь не способствовали укреплению обороноспособности страны, создали существенные трудности в государственном управлении военным строительством. В частности, это нашло выражение в той проблеме, о которой идет речь в данном материале: юридически статус президента Российской Федерации как Верховного главнокомандующего распространяется сегодня только на одну государственную военную организацию – Вооруженные Силы РФ, поскольку иные военные структуры в их состав не входят.

Нельзя не отметить и того обстоятельства, что до сих пор, несмотря на то, что и юридически, и фактически Вооруженные Силы Российской Федерации составляют основу обороны нашей страны, в России отсутствует единый закон, регулирующий их состав, функции, порядок применения, комплектования личным составом, всестороннего обеспечения, управления и т. д. Правовое регулирование этих вопросов «распылено» по многим иным законодательным актам. В то же время деятельность большинства иных войск, воинских формирований и органов регламентируется специальными федеральными законами.

Следует заметить, что указанная проблема ставится не впервые. Еще почти десять лет назад делались попытки ее решения. Законопроект «О Вооруженных Силах Российской Федерации» разработан и внесен в Государственную думу 14 ноября 2003 года и включен в Примерную программу законопроектной работы нижней палаты Федерального собрания на май 2004-го. Однако после многомесячного обсуждения законопроекта в комитетах и комиссиях ГД он был снят с дальнейшего рассмотрения (протокол заседания Совета Государственной думы от 28 сентября 2004 года № 44). Данное решение продиктовано тем, что в соответствии с Федеральным законом от 29 июня 2004 года № 58-ФЗ из пункта 5 статьи 10 федерального закона «Об обороне» исключили норму, предусматривавшую, что деятельность ВС регулируется федеральным законом «О Вооруженных Силах Российской Федерации».

Предлагаем следующее

Коллаж Андрея Седых

Анализ данных, приведенных в таблице 1, показывает, что спустя десятилетие после образования новой России – с начала 2000-х годов постепенно происходит осознание необходимости преодоления множественности и раздробленности структуры военной организации Российского государства, совершенствования системы управления ею. Так, в 2003 году обретшие на несколько лет самостоятельность пограничные органы вернулись под крыло ФСБ РФ, выделенное из КГБ СССР Федеральное агентство правительственной связи и информации (ФАПСИ) ликвидировано, а его функции переданы ФСО и частично СВР. В 2004 году ликвидированы как самостоятельная организация Железнодорожные войска Российской Федерации и введены в состав Вооруженных Сил (в настоящее время они функционируют под руководством Главного управления Железнодорожных войск и подчинены заместителю министра обороны РФ генералу армии Д. В. Булгакову).

Какими видятся перспективы дальнейшего совершенствования системы государственного управления обороной страны, оптимизации структуры военной организации государства, включая ее основу – Вооруженные Силы?

В целях преодоления рассмотренного в первой части материала противоречия, связанного с правовым статусом Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации, вполне приемлемым мог бы стать, на наш взгляд, опыт законодательного регулирования данного вопроса в Белоруссии, где согласно конституции президент Республики Беларусь, как и в России, тоже является главнокомандующим вооруженными силами страны (правда, без прилагательного «Верховный»). Однако в законе РБ от 3 ноября 1992 года № 1902-XII «Об обороне» в отличие от Российской Федерации имеется весьма существенное уточнение статуса президента как главнокомандующего (таблица 2).

Таблица 2. Сравнительный анализ законодательного регулирования полномочий президента как Главнокомандующего Вооруженными Силами по законодательству Российской Федерации и Республики Беларусь

П. 1 ст. 4 федерального закона «Об обороне»:	Абз. 1 закона Республики Беларусь «Об обороне»:
Президент Российской Федерации является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации	Президент Республики Беларусь – Главнокомандующий Вооруженными Силами осуществляет общее руководство подготовкой и применением военной организации государства с целью обеспечения военной безопасности Республики Беларусь

Из приведенной нормы закона Республики Беларусь «Об обороне» четко и однозначно следует, что белорусский президент в качестве главнокомандующего ВС РБ осуществляет общее руководство подготовкой и применением военной организации государства в целом, а не только ее составной части – вооруженных сил. Из смысла схожей нормы, содержащейся в пункте 1 статьи 4 федерального закона «Об обороне», такого однозначного вывода, как уже указывалось выше, сделать нельзя.

В связи с этим в целях устранения имеющегося противоречия и приведения «духа» федерального закона «Об обороне» в соответствие с его «буквой» представляется целесообразным пункт 1 статьи 4 данного законодательного акта изложить в следующей редакции: «Президент Российской Федерации является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации и в целях обеспечения обороны страны осуществляет общее руководство Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами».

В качестве перспективного направления совершенствования структуры Вооруженных Сил и повышения эффективности государственного управления мог бы стать, на наш взгляд, определенный возврат к модели, существовавшей в советский период (безусловно, на совершенно иной политической и правовой основе). Представляется целесообразным вернуть понятию «Вооруженные Силы» тот смысл и содержание, которые они имели ранее, то есть понимать под ними не только Российскую армию и Военно-морской флот РФ, но и иные органы и организации, имеющие вооружение и военную технику и участвующие в обеспечении обороны страны. На это указывает и этимология слова «вооруженный» – имеющий оружие, снабженный оборонительными средствами.

К числу таких организаций относятся прежде всего Внутренние войска МВД России, которые в соответствии со статьей 2 федерального закона «О Внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» принимают участие в территориальной обороне РФ и оказывают содействие в охране государственной границы России, а также пограничные органы ФСБ РФ, которые в соответствии со статьями 11.1 и 12 закона «О Федеральной службе безопасности» выполняют функции по защите и охране государственных рубежей нашей страны. При этом речь идет не о включении указанных структур в состав Вооруженных Сил Российской Федерации, как это произошло, например, с Железнодорожными войсками, а о формировании ВС на принципиально иной основе. Схематично структура этих новых Вооруженных Сил могла бы выглядеть следующим образом (рис. 3).

Предназначение, основные задачи, структура и состав, основы деятельности, порядок руководства, управления и всестороннего обеспечения ВС России должны быть определены федеральным законом «О Вооруженных Силах Российской Федерации».

Исходя из положения федерального закона «Об обороне» (статья 10) о том, что Вооруженные Силы России составляют основу обороны РФ, в законе «О Вооруженных Силах Российской Федерации» целесообразно установить, что глава военного ведомства России как руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области обороны, является по должности первым заместителем Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации. Одновременно начальник Генерального штаба ВС РФ должен иметь статус заместителя Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами России.

Реализация указанных мер позволит создать единую централизованную систему управления военной организацией Российской Федерации, устранит имеющиеся законодательные противоречия в правовом обеспечении обороны нашей страны.

Виктор Корякин,
доктор юридических наук, профессор Военного университета Минобороны России (Москва)

Равиль Загидулин,
кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой Тихоокеанского государственного университета (Хабаровск)

Источник